中国古代三省制（中书省、门下省、尚书省）作为中央行政体系的核心，其权力分配始终服务于皇权集中这一根本目标。从隋唐确立到明清消亡，三省虽在制度层面形成决策、审议、执行的分工链条，但最终权力归属始终指向皇帝本人。这一制度设计既体现了古代政治家对权力制衡的智慧，也揭示了封建专制体制下行政效率与皇权安全的矛盾统一。
一、制度设计：三省分工的权力制衡
隋唐时期确立的三省六部制，通过明确的职能划分构建起行政权力的制衡体系：
中书省作为决策中枢，负责起草皇帝诏令。其长官中书令需召集中书舍人拟定政策草案，经整合修改后形成“敕”，但此时诏书尚不具备法律效力。唐代中书舍人虽官阶不高，却掌握政策初稿权，这种“以小制大”的设计既保证了决策效率，又防止了权力过度集中。
门下省承担审议封驳职能，其长官侍中可组织给事中对诏书进行讨论，拥有直接退回中书省修改的“封驳权”。武则天时期设立的铜匦制度，更将四方意见纳入审议范围，使门下省成为政策合法性的最后把关者。
尚书省作为执行机构，下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，具体落实政令。其长官尚书令因权力过重，唐代常空缺不补，实际政务由左右仆射主持。尚书省虽掌握行政实权，但必须严格依照中书门下联署的诏书行事，否则即为违法。
这种分工模式在唐代达到制度巅峰，形成“中书取旨、门下审覆、尚书执行”的完整链条。三省长官同为宰相，通过政事堂会议集体议政，既避免了单一宰相专权，又提升了行政效率。
二、权力本质：皇权统摄下的行政分工
尽管三省形成制衡体系，但其权力来源与最终归属均指向皇帝：
制度合法性源于皇权：唐代明确规定，未经中书门下联署印章的诏书视为违法。但皇帝仍可通过“墨敕斜封”等变通方式直接发布命令，仅需承担政治风险。这种制度设计既维护了行政程序的严肃性，又保留了皇权的最终决定权。
人事任免的绝对控制：三省长官的任免权完全掌握在皇帝手中。唐太宗通过空缺尚书令职位、提升中书门下地位等手段，逐步将决策权集中于内廷。唐代后期，“同中书门下平章事”等差遣职衔的广泛使用，更使宰相职位成为皇帝临时授权的产物。
行政效率与皇权安全的平衡：隋文帝设立三省的初衷是分散相权，但隋代尚书省权力过大导致制衡失效。唐代通过政事堂制度强化中书门下协商，同时允许尚书省六部直接向皇帝奏事，形成“皇帝—中书门下—尚书六部”的三级决策体系。这种设计既保证了政策制定的科学性，又防止了任何部门形成独立权力中心。
三、历史演变：皇权扩张与制度消亡
随着皇权不断强化，三省制逐渐走向形式化：
宋代的中书门下合并：北宋将中书省与门下省合并为“中书门下”，掌管行政大权，尚书省仅剩象征意义。这种改革虽简化了行政流程，却导致相权重新集中，为后来枢密院、三司的分权埋下伏笔。
元代的中书省独大：元代废除门下、尚书两省，以中书省总领百官，与枢密院、御史台分掌政、军、监察三权。地方行政则通过“行中书省”（行省）实施，形成中央集权的新模式。
明代的废丞相设内阁：明初沿用三省制，但洪武十三年朱元璋废中书省，由皇帝直接统领六部。永乐帝设立内阁后，票拟权逐渐成为核心行政工具，但最终决策权仍归于皇帝。这种改革标志着三省制彻底退出历史舞台，皇权集中达到新高度。
四、制度启示：权力制衡的古代智慧
三省制的历史演变揭示了封建专制体制下权力分配的深层逻辑：
制度设计服务于皇权安全：从隋唐的三省制衡到明清的绝对集权，所有改革均以维护皇权统治为首要目标。行政效率的提升、决策科学性的追求，始终从属于这一根本原则。
分权与集权的动态平衡：三省制通过职能分工实现权力制衡，但皇帝通过人事控制、制度变通等手段始终掌握最终权力。这种动态平衡既防止了权力滥用，又避免了行政瘫痪。
制度传承与创新的统一：三省制虽源于魏晋南北朝的制度探索，但在隋唐时期实现制度化定型。其六部体系更成为后世历代王朝行政框架的基础，影响深远。
三省制的权力最高归属问题，本质上是皇权与相权博弈的体现。在封建专制体制下，任何行政制度的设计都难以突破皇权集中的根本框架。三省制通过精妙的职能分工与制衡机制，在维护皇权安全的同时提升了行政效率，其历史经验仍为现代政治制度设计提供着重要启示。